Autor: Mgr. Sylva Sedláčková, advokátka, www.pslegal.cz

V poslední době se žhavým tématem nikoliv pouze v právnických profesích stala otázka možností náhrady škody za státem jako následku opatření vyhlášených v důsledku nouzového stavu. Pojďme se společně podívat na průřez právní úpravou, položit si několik akademických otázek s velkými praktickými dopady a hledat možná východiska. Odpovědi však s jistotou přinese až budoucí soudní praxe.

Nouzový stav

Usnesením Vlády České republiky ze dne 12. března 2020 uveřejněným pod č. 69/2020 Sb. vyhlásila Vláda ČR z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2) na území České republiky nouzový stav na dobu 30 dní, a to od 14.00 hodin dne 12. března 2020.

V souvislosti s nouzovým stavem vydala vláda postupně řadu dílčích usnesení – krizových opatření, kterými omezila jednotlivá práva občanů nebo jim uložila konkrétní povinnosti, a to včetně práva provozovat podnikatelskou činnost.

Po uplynutí doby, na kterou byla vyhlášena první krizová opatření, však přišla změna (s účinností od 24. 3. 2020). O prodloužení některých omezení rozhodlo „jen“ Ministerstvo zdravotnictví ČR postupem podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.

Zákon o bezpečnosti ČR

Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR svěřuje vládě možnost vyhlásit nouzový stav, a to jen s uvedením důvodů, na určitou dobu a pro určité území.

Současně s vyhlášením nouzového stavu musí vláda vymezit:

– která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují,
– a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají.

Podrobnosti pak stanoví zákon (krizový zákon).

Krizový zákon

Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů = tzv. krizový zákon.
Právo provozovat podnikatelskou činnost lze za nouzového stavu omezit na základě § 5 písm. e) krizového zákona, a to způsobem stanoveným zákonem a v jeho mezích.

Připuštěno je omezení práva provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění.

Lze tedy omezit jen takovou podnikatelskou činnost, jež nějakým způsobem, ať už přímo nebo nepřímo, ohrožuje či narušuje krizová opatření a jejich provádění.

Pro omezení práva podnikat platí tzv. princip proporcionality = toto omezení musí být vhodné, potřebné a přiměřené sledovanému cíli. Lze je učinit toliko v nezbytném rozsahu a pouze na dobu nezbytně nutnou k dosažení tohoto cíle.

Zákon o ochraně veřejného zdraví

Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (ZoOVZ).

Ministerstvo zdravotnictví ČR (dále také jako „MZČR“) dovozuje příslušnost k vydání mimořádných opatření při epidemii z § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.

Podle tohoto ustanovení nařizuje Ministerstvo zdravotnictví ČR k ochraně a podpoře veřejného zdraví mj. mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku. Je tedy nepochybné, že MZČR může při epidemii vydávat určitá mimořádná opatření.

Otázkou je však jejich možný rozsah a účinky.

Mimořádná opatření podle ZoOVZ

Právo provozovat podnikatelskou činnost lze omezit v konkrétních situacích uvedených v § 69 odst. 1 písm. a) a c) zákona:

a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich zničení,

c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k účelům podle § 6a a § 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek.

Vláda versus ministerstvo

Lze tedy podnikatelskou činnost omezit nařízením Ministerstva zdravotnictví ČR podle ZoOVZ a v rozsahu, ve kterém tak dříve učinila vláda podle jiného právního předpisu?

Bylo usnesení o vyhlášení nouzového stavu právně bezvadné, když v usnesení vlády nebylo deklarováno, která práva budou omezena a fakticky je uvedené řešeno v navazujících jednotlivých krizových opatřeních vlády? Byl tedy de lege vyhlášen nouzový stav?

A bylo možné vyhlásit jednotlivá krizová opatření vlády bez existence řádného usnesení o vyhlášení nouzového stavu?

Skutečně obsahují odkazovaná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví zmocnění pro MZČR k vydání mimořádných opatření v rozsahu, ve kterých byla vydána, když možnost omezit právo provozovat podnikatelskou činnost má v době nouzového stavu primárně vláda na základě krizového zákona a v souladu s ním?

A jaké to má následky pro podnikatele ve vztahu k možnosti domáhat se po státu náhrady škody v souvislosti s nařízenými opatřeními?

Jaký právní předpis použít?

Pokud byl řádně vyhlášen nouzový stav a navazující krizová opatření, postupuje se při náhradě škody podle § 36 krizového zákona, a to pouze v období od 12. 3. 2020 do 24. 3. 2020.

Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a této odpovědnosti se může zprostit pouze tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.

Poškozený musí prokázat škodu, výši škody a příčinnou souvislost mezi opatřením a způsobenou škodou (důkazní břemeno je pouze na poškozeném, neprokazuje stát!).

V případě mimořádných opatření MZČR platí § 97 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle kterého nese náklady vzniklé plněním povinností v ochraně veřejného zdraví osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní předpisy nestanoví jinak.

V případě mimořádných opatření vydaných podle ZoOVZ, jsou-li vydána v souladu se zákonem a v jeho mezích, tedy nárok na náhradu škody nevzniká, a pokud ano, pak jen v omezeném rozsahu.

Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu upravuje postup při náhradě škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

Použije se v případě, kdy by stát způsobil škodu v důsledku nezákonně vyhlášeného nouzového stavu a krizových opatření a v případě nezákonně nařízených mimořádných opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví.

Poškozený musí prokázat škodu, výši škody a příčinnou souvislost mezi vzniklou škodou a nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci/nebo nesprávným úředním postupem.

Co se rozumí škodou?

Definice dle obecné právní úpravy – zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném znění (NOZ) = majetková škoda a nemajetková újma.
Majetkovou újmou se rozumí skutečná škoda a ušlý zisk. Nemajetkovou újmu pak újma na přirozeném právu člověka, která však v daných souvislostech přichází do úvahy spíše hypoteticky).

Skutečná škoda = faktické snížení majetku, a to dle typu podnikání např.:
– náklady na zachování (uskladnění, zpracování) nebo likvidace zásob

– náklady na změnu zaměření či zachování činnosti v mezích (dosud) dovolených činností

– fixní náklady na zachování provozovny (nájem, energie, ostraha či zabezpečení)
– náhrady mezd zaměstnancům po dobu, kdy nemohli pracovat (rozdíl náhrady vyplacené zaměstnavatelem a náhrady případně poskytnuté státem)

– náhrada za poskytnuté věcné prostředky

– náklady na právní služby
– další možnosti dle individuální situace konkrétního podnikatele.

Ušlý zisk = ztráta důvodné naděje na zisk, tedy např.:

– neuskutečněné výkony činnosti (zákaz vstupu do provozovny, zákaz prodeje zboží nebo poskytování služeb)
– storna objednávek, odstoupení od smlouvy
– další možnosti dle individuální situace konkrétního podnikatele.

Důkazní břemeno poškozeného

V řízeních o náhradách škody striktně platí pravidlo, že důkazní břemeno tíží poškozeného, resp. toho, kdo tvrdí, že mu vznikla škoda. Ten je tedy povinen tvrdit a prokázat, že mu vznikla škoda a v jaké výši a že tato škoda v konkrétní výši je v příčinné souvislosti s provedeným opatřením. Pokud uvedené neprokáže, nemůže mu být nárok přiznán.

U jakého orgánu a v jaké lhůtě se nárok na náhradu škody uplatňuje?

Podle krizového zákona:
– u příslušného orgánu krizového řízení (bude záviset na zejména na povaze vzniklé škody, neboť v případě epidemie koronaviru vystupuje více subjektů, které mají povahu orgánu krizového řízení, dřívější soudní praxe dovodila tímto orgánem Ministerstvo vnitra),
– ve lhůtě 6 měsíců ode dne, kdy se poškozený o škodě dozvěděl, nejpozději do 5 let od vzniku škody (uplynutím lhůty právo zaniká, nelze se jej domoci).

Podle zákona o odpovědnosti státu:
– pro zobecnění u ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu (v podrobnostech § 6 tohoto zákona)
– ve lhůtě dle § 32 až 34 tohoto zákona (nejkratší 6 měsíců pro nemajetkovou újmu, obecná 3 roky, nejdéle do 10 let od doručení nezákonného rozhodnutí).

Není-li nárok přiznán, lze se domáhat soudního přezkumu, tedy uplatněním žaloby u příslušného soudu.
V obou případech existují různé lhůty dílem pro promlčení, dílem pro prekluzi. Ta nejkratší a současně nejnebezpečnější je šest měsíců od doby, kdy se poškozený o škodě dozvěděl.

Problém tedy nebude to, že nějaká škoda vzniká a že by měla být uplatněna, ale nastane u otázky, u koho nárok uplatnit tak, aby byl uplatněn správně a poškozený se vyvaroval riziku jeho nepřiznání z čistě formálních důvodů a připravil se v důsledku marného uplynutí lhůty o možnost se ho dále domáhat.

Lze se ztotožnit s názory jiných kolegů, že v takových situacích je nejvhodnější uplatnit z opatrnosti nárok podle obou těchto v úvahu připadajících právních předpisů. A vyčkat, jak dopadnou první soudní spory.

Poplatky spojené s uplatněním nároku

Řízení u příslušného orgánu krizového řízení není zpoplatněno.

Zahájení soudního řízení o náhradu škody je zpoplatněno soudním poplatkem = 5% ze žalované částky v případě uplatnění nároku podle krizového zákona nebo 2.000,-Kč v případě uplatnění nároku podle zákona o odpovědnosti státu (pokud není žalobce od soudních poplatků na žádost osvobozen).

Zajišťování potřebné dokumentace a důkazů

Vzhledem k tomu, že řízení o náhradě škody, nejen z důvodu víceinstančnosti, bude trvat, a to v případě zahájení soudního řízení objektivně i několik let, lze doporučit si již nyní průběžně vše pečlivě dokumentovat a zajistit si důkazy ke všemu, co bude následně tvrzeno, tedy konkrétně:

– jaká škoda vznikla včetně vyčíslení nároku v penězích a postup při jeho vyčíslení
– konkrétní opatření konkrétního orgánu, na jehož základě škoda vznikla, doba účinnosti opatření, identifikace trvání následků opatření na činnost po skončení nouzového stavu nebo účinků opatření (opětovný rozjezd podnikání – činnosti a náklady s ním spojené)
– jak konkrétní opatření souviselo se vznikem škody = příčinná souvislosti mezi opatřením a vzniklou škodou
– kdy se poškozený o škodě dozvěděl (okamžik vědomí škody určitého druhu a jejího rozsahu)
– co poškozený učinil, aby ke škodě nedošlo a/nebo se nezvětšovala, případně jaké alternativy využil (prodej přes okénko, rozvoz produktů, změna poskytování služeb, změna zaměření činnosti, zachování surovin, změna zpracování surovin, výprodej, atp. = prevenční povinnost.

Co slouží jako důkaz?

K důkazu lze využít vše, čím poškozený prokáže svá tvrzení, že škoda vznikla a jaká je její výše:

– listiny (kompletní účetnictví – včetně inventury zásob, odpisy, likvidace, výprodej, rozpočty, faktury, dodací listy, objednávky, smlouvy, storna objednávek, vrácené zálohy, mzdové doklady, bankovní výpisy, zápisy interních porad, zápisy z jednání s dodavateli, jakákoliv další interní i externí komunikace v jakékoliv formě,
– fotografie, videozáznamy,
– maily, sms, printscreeny, webové stránky,
– znalecký posudek (především pokud jde o vyčíslení skutečné škody a ušlého zisku),
– notářský zápis o osvědčení stavu věci,
– svědci, případně jejich čestná prohlášení,
– a jiné.

Moderační právo soudu

Je potřeba mít na zřeteli, že soud je za určitých podmínek oprávněn náhradu škody přiměřeně snížit. Tuto možnost mu dává ust. § 2953 NOZ.
Dle ust. § 2953 NOZz důvodů zvláštního zřetele hodných soud náhradu škody přiměřeně sníží. Vezme přitom zřetel zejména na to, jak ke škodě došlo, k osobním a majetkovým poměrům člověka, který škodu způsobil a odpovídá za ni, jakož i k poměrům poškozeného. Náhradu nelze snížit, byla-li škoda způsobena úmyslně.

Aplikace tohoto ustanovení bude záležet na konkrétních skutečnostech toho kterého projednávaného případu.

Úspěch (ne)zaručen?

Ještě nikdy nebyla v historii České republiky přijata takto silná a plošná opatření za krizového stavu, jejichž zákonnost nyní ponechávám stranou. Vláda a jiné orgány zatím k náhradám mlčí.

Nelze se opřít o minulou zkušenost, v právu pak vedle právních předpisů zejména o judikaturu vyšších soudů. Právní úprava není podrobná a bude záležet na tom, jak se k její interpretaci v souvislosti s novou situací soudy postaví. Vzhledem k rozsahu opatření, počtu poškozených a výši potenciálních škod lze spíše očekávat restriktivní výklad.

Zčásti se sice nabízí analogie s povodňovými situacemi, ale komplexně půjde o zcela nové řešení s dnes těžko odhadnutelným výsledkem. Rozdíl je v tom, že při povodních šlo o určitá území, o aktivní a bezprostřední zásah do majetku poškozených (krizový orgán rozhodl o konkrétním majetku – užití věcných prostředků, pozemků, okamžité stržení budovy, náhrada za utopený bagr apod.), nikoliv plošně.

A znovu princip proporcionality

Při omezení základních práv je tedy třeba bezvýjimečně uplatňovat princip proporcionality a vykonávat test proporcionality. Test proporcionality se odvíjí ve třech krocích.

Prvním krokem je hodnocení zásahu hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je zvažování zásahu z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný zásah způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu.

Druhým krokem testu je posouzení zásahu hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněnými hodnotami – základního práva nebo veřejného statku. Lze-li sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li prověřovaný zásah ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, současně však jinou omezuje, pak třetí hledisko principu proporcionality, jímž je hledisko poměřování, představuje metodologii vážení těchto v kolizi stojících ústavních hodnot (srov. IV. ÚS 1554/08).

S ohledem na mimořádnost situace, kapacitní možnosti státu i aktuální výši schodku státního rozpočtu, se lze spíše přiklonit k závěrům, že by náhrada škody za státem měla být v takto masových krizových situacích omezená a nepochybně by neměla být pro stát a jeho občany likvidační. Je velmi pravděpodobné, že těmito úvahami za respektování principu proporcionality budou vedeny taktéž úvahy soudců při rozhodování o jednotlivých nárocích.

Máme jinou možnost?

Je vhodné prověřit, zda jsou podnikatelské ztráty kryty sjednaným pojištěním a sledovat státní podporu pro jednotlivé podnikatelské sektory.
Vedle uvedeného je potřeba nezapomenout na aktivní přístup podnikatelů k minimalizaci škod, tedy již zmiňovanou prevenční povinnost a aktivní vyjednávání se smluvními partnery, a to včetně případné modifikace stávajících závazkových vztahů alespoň pro určitý časový úsek.

A citát na závěr …

“Spravedlnost je vlak, který má, bohužel, vždycky zpoždění.”
Marina Ivanovna Cvetajeva

Příspěvek byl zpracován k datu 30. 3. 2020, přičemž k jeho přípravě byly mimo jiné využity příspěvky a čerpány názory a poznatky ostatních kolegů zejména na www.epravo.cz, www.advokatnidenik.cz nebo www.davidzahumensky.cz. Advokát David Zahumenský se kvůli vyhlášení nouzového stavu obrátil se stížností na Ústavní soud ČR a rovněž se správní žalobou k Městskému soudu v Praze. Ani jedno nebylo dosud projednáno a rozhodnuto.